周义程等：苏州古城保护更新的发展瓶颈与优化路径

【编者按】近日，《苏州日报》刊登苏州大学东吴智库政府治理研究中心主任周义程教授等的文章《苏州古城保护更新的发展瓶颈与优化路径》。文章指出苏州在探索古城保护更新发展道路上展现了“一河一巷尽入画，一街一坊皆盛景”的全域美丽新形象，显著提升了“江南文化”品牌的标识度，但也面临有待破解的发展瓶颈。为此，苏州作为全国首个也是唯一的国家历史文化名城保护区，需要直面瓶颈，有针对性地寻求相应的优化路径。现将全文转载如下，以飨读者。

苏州古城保护更新的发展瓶颈与优化路径

周义程咸鸣霞王华凤

习近平总书记一直十分重视古城保护更新工作。他郑重强调，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”；城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

就苏州古城而言，从1982年首批入选国家历史文化名城，到2012年10月设立全国唯一的国家历史文化名城保护区再到2021年入选全国首批城市更新试点，“留得小桥流水，方有现代新城”是苏州的基本态度，也是苏州以“双面绣”城市著称的根本所在。十年来，苏州在探索古城保护更新发展道路上展现了“一河一巷尽入画，一街一坊皆盛景”的全域美丽新形象，显著提升了“江南文化”品牌的标识度，但也面临有待破解的发展瓶颈。

一、苏州古城保护更新发展瓶颈

古城保护更新的政策规章瓶颈。苏州早在2003年就正式启动了历史文化名城保护地方规章制定程序，随后就整体城市规划、历史街区、园林古建保护等方面颁布了一系列政策规章。不过，这些政策规章中原则性规定较多，刚性约束较少，可操作性不强。在对规划红线、文物紫线、河道蓝线、绿化绿线等进行管理的过程中，符合苏州古城实际的、具有实操性的政策规章仍需讨论细化。在政策规章条款中，对如何妥善处理好古城保护与包括古城生产生活基础设施建设在内的古城更新之间的关系，缺少具体的设计。

古城保护更新的统筹推进瓶颈。体制层面的统筹推进瓶颈表现为文物部门是古城保护的专业部门，但财权事权非常有限，难以有效统筹旅游、园林、国土、住建等相关政府部门，规划部门更注重城市更新工作，对保护工作重视不够。机制层面的统筹推进瓶颈表现为当前全市行政执法制度有待进一步完善，城市管理、市场监督管理、安全生产等领域行政执法资源有待进一步有机整合。

古城保护更新的专业适配瓶颈。一方面，从专业化人员配备等软环境因素来看，基层由于执法权限以及执法主体的专业性问题，在实际执法过程中往往围绕“工单”转，主动发现、思考和解决问题的能力有待提升。诸如，当前基层治理中对于法律层面专业团队的参与仍显不足，主要依靠街道社区工作者、普通居民自身的专业素养推进社区治理实践，专业化人员主体作用发挥不够。另一方面，硬件平台与整体性保护发展的实践匹配不够。古城保护项目“一次性”工程过多，常年缺乏系统管理与维护，对很多古保建筑影响较为严重。古保资源分散，缺乏系统统筹，古城保护缺乏亮点品牌打造。片区红色旅游方式以“静态观光”为主，缺乏深度体验；景区低层次开发比较多，个性化展示不足；停车位、旅游讲解等配套服务明显不足。

二、苏州古城保护更新优化路径

苏州国家历史文化名城保护区作为全国首个也是唯一的国家历史文化名城保护区，面对推进古城保护更新中所遭遇的发展瓶颈，需要直面瓶颈，有针对性地寻求相应的优化路径。

加强相关制度供给，健全精细化、强约束的政策规章体系。一方面，需注重完善政策设计。相关政府部门在出台相关政策时，既要注重保护国家级、省级、市级等非遗历史街道和工业遗产，也应将古城内的古井、大院等不在非遗名录里的资产的保护纳入政策文本之中。另一方面，要健全规章制度。在文物保护的相关法规中，主要涉及地方政府对于文物保护应承担的职责，而关于游客和居民在文物保护中应承担什么义务则涉及不多。为了弥补法规中的这一不足，可以考虑由苏州市政府结合已经出台的历史文化名城保护更新的规范性文件，尽快制定相应的地方政府规章，从而提升古城保护更新政策规章的权威性。同时，要加大政策规章的执行力度，提升政策规章的执行效能；要增强政策规章执行的刚性约束，最大限度做到不因相关领导的变动而出现约束力的变化。

统筹多元发展力量，构建多方参与的行动网络。一是要以事权有效调配和机构高效运转为主旨、推动体制改革的执法力量重心下移的街道属地管理体系需进一步理顺。二是要积极引进基层民众与社会资本的参与，广泛动员挖掘名城潜能。古城内部有很多成功的案例，古井保护队、山歌传承队等古城公民自发形成的志愿组织在志愿服务的基础上，基层政府积极引导，以提供场地、媒体宣传等方式的扶持吸引更多公众参与，深入挖掘古城的资源潜能。三是要努力转变政府理念，科学界定国家历史文化名城保护与发展的政府职能，尽快明确私人资本可以进入的领域，打破政府总揽古城保护更新一切事宜的思想和局面，在引进私人资本的基础上建立其更加高效更加完整的古城保护更新体系。四是要改变过分倚重国有企业的局面。国有企业虽然是古城保护更新的一支重要力量，但部分国有企业在一定程度上还存在内部人员冗余、内部治理机制复杂、治理效能偏低等积弊，因此，既要通过加强相关国有企业内部治理来更好发挥其在古城保护更新中的积极作用，又要经由积极引进外商投资和加强与私营企业的合作来更有效地发挥其他市场力量的能动作用。

引进培育数字人才，推进古城保护更新的智能发展。数字化人才是实现苏州古城保护更新智能化的重要保障。一方面，积极引进、留住古城保护更新的数字化人才。人才是技术发展的基础。作为经济社会发展走在全国前列的名城，苏州可谓人才济济，但由于与上海毗邻，数字人才更倾向于到上海等大城市发展。由此，如何吸引和留住数字人才成为苏州古城保护更新往智能化方向发展需要考虑的问题。有必要积极出台数字人才引进与支持政策，以高薪、高水平、高质量的服务为数字人才保驾护航，使其不仅能够引进来，更要留下来。另一方面，积极培养属于自己的数字人才队伍。基层工作人员对于大数据的使用，对于云计算、人工智能等的运用还存在不足。需要对基层人员加强数字知识和技术的培训，使其能够更好地运用数字化手段助力古城保护更新。

（作者周义程为苏州大学东吴智库政府治理研究中心主任，教授、博士生导师；咸鸣霞为苏州大学政治与公共管理学院博士研究生；王华凤为苏州大学政治与公共管理学院博士研究生）